miércoles, 8 de julio de 2015

Impacto fiscal de la actividad petrolera: las regalías de YPF.

En este segundo post sobre YPF analizamos el impacto fiscal principalmente en las provincias donde opera la petrolera.

Las regalías de YPF

El impacto de las regalías en las arcas provinciales es elocuente, en esta sección se analiza sustancialmente el esquema ahorro-inversión de las 4 provincias y, al mismo tiempo, del contexto nacional, en especial, se estudió la estructura de los ingresos corrientes y su cobertura respecto de los gastos, en función de las implicancias del aporte petrolero y en particular de la empresa YPF en aquellas jurisdicciones en donde desarrolla sus negocios.

El análisis del esquema ahorro-inversión-financiamiento implica una lectura al interior de los componentes de los ingresos corrientes, los mismos se dividen en recursos tributarios, no tributarios y otros ingresos de índole corriente, a su vez, los primeros distinguen a aquellos cuya procedencia sean de origen nacional o directamente de la recaudación provincial. Los de origen nacional se corresponden con los fondos enviados desde la Nación a través de la distribución secundaria (coparticipación federal)[1] de impuestos y otras transferencias por la misma vía que incluyen diversos conceptos[2] y los impuestos propios de la provincia cuya desagregación es la siguiente: ingresos brutos (el más importante), sellos, inmobiliario, automotores y otros (en general, provenientes de moratorias). Por su  parte, los recursos no tributarios se clasifican en regalías y otros. También se distinguieron los ingresos de capital con la finalidad de completar la estructura de los ingresos totales.

El conocimiento y análisis de las principales categorías de ingresos fiscales se basó principalmente en las diversas publicaciones del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Nación como las de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias. El período de análisis comprendió los años 2008 al 2014, aunque este último año comprende datos parciales.

Una primera lectura de la estructura de los ingresos corrientes es la incidencia de los recursos no tributarios (comprenden regalías) en las 4 provincias petroleras relevadas respecto del resto de las provincias del país.

Por su parte, los egresos corrientes se dividen en gastos en personal, consumo de bienes y servicios, renta de la propiedad (intereses), pagos a la Seguridad Social y transferencias. Dentro de este último componente se distinguen aquellas relacionadas con el sector público y otras de distinta índole. De la misma manera se procede con los gastos de capital para completar la estructura de los egresos totales, consignado la inversión real directa (componente más relevante) y otros gastos de capital. Cabe destacar, que las fuentes de información son las mismas que las descriptas en el párrafo relacionado con los ingresos.

La cobertura de los gastos provinciales reveló una fuerte diferencia entre las provincias petroleras (en especial las 4 en estudio) y el resto. En particular, se distinguió en la matriz de ingresos que da respuesta a tales erogaciones y fueron los ingresos no tributarios (en donde se incluyen las regalías petroleras) los que se constituyeron en la categoría en discrepancia. Inclusive, dentro del universo de las provincias petroleras, se observó que las regalías en Neuquén. Chubut, Santa Cruz y Mendoza, incidieron en una mayor cuantía que en el resto de la misma naturaleza, en particular, con posterioridad al año 2011. Es que los volúmenes producidos, tal como se señaló en la sección I, tanto de crudo como de gas natural, pertenecen en alrededor de un 85% y en más del 60%, respectivamente, a las 4 provincias de referencia.
En el mismo orden, otro dato que se desprende del análisis del esquema ahorro-inversión-financiamiento del sector público provincial no financiero fue la mayor eficiencia en la recaudación de tributos locales, estos efectos se percibieron notablemente en las 4 provincias en donde interviene la empresa YPF.
En la línea del financiamiento, en las provincias no petroleras la cobertura del gasto corriente se sostiene a partir de la recepción de fondos nacionales derivados de la coparticipación federal de impuestos. Como se puede observar en el cuadro 3, la participación de los recursos de origen nacional en la cobertura del gasto en estas jurisdicciones alcanza a alrededor del 50%, mientras que en las 4 provincias petroleras más importantes, ese porcentaje se ubica prácticamente en la mitad.
Cuadro 3. Indicadores fiscales de solvencia: cobertura del gasto corriente a través de las categorías más importantes de ingresos. Trienio 2008/2010 y 2011/2013, en porcentajes
Período
Chubut
Santa Cruz
Neuquén
Mendoza
Total 4
Resto de provincias
Cobertura con recursos tributarios de origen nacional
2008/2010
25,2
22,6
15,9
36,2
25,3
48,4
2011/2013
25,5
22,3
17,9
33,5
25,5
47,0
Cobertura con recursos tributarios de origen provincial
2008/2010
21,2
14,4
18,5
26,9
20,8
33,4
2011/2013
22,2
15,2
23,3
30,5
23,9
34,8
Cobertura con recursos no tributarios
2008/2010
56,0
30,7
45,8
19,5
36,2
3,4
2011/2013
37,4
25,6
29,8
14,7
24,9
3,4
Fuente: Ministerio de Economía de la Nación.
Dentro de las cuatro provincias petroleras, se observa una menor dependencia de este flujo de recursos derivados desde el Estado Nacional. Por caso, en Neuquén y Santa Cruz, la representación fue de alrededor del 16% y 22%, respectivamente, tanto desde el año 2011 en adelante como en el trienio previo (2008/2010). Luego le siguió Chubut, con algo más del 25% y, por último, se ubicó la provincia cuyana de Mendoza, con una cobertura superior al tercio de los ingresos.
Por su parte, los recursos de origen provincial[3] mostraron una mayor relevancia histórica en las provincias no petroleras. Sin embargo, a partir del año 2011, presentaron un desempeño ascendente y destacado en las 4 provincias vinculadas a YPF, por encima del crecimiento constatado en las primeras. En efecto, en las provincias no petroleras, la cobertura del gasto total se correspondió con poco más de un tercio con esta categoría (no habiéndose verificado grandes cambios entre los trienios 2008/2010 y 2011/2013), mientras que en las 4 petroleras alcanzó a poco menos del 24% (contra un 21% del trienio  2008/2011).
El aumento de los tributos locales en la estructura de los ingresos para solventar el gasto corriente se explica a partir de un mayor nivel de actividad en las provincias petroleras, ya sea comercial (con fuerte presencia en la recaudación de ingresos brutos), como de la construcción (con incidencia en el impuesto inmobiliario) y otros contratos entre privados (a través de sellos).
En cuanto a los recursos no tributarios, desde el año 2011 en adelante, el desempeño se alteró completamente: en las 4 petroleras la incidencia de esta categoría se acentuó en casi 6 puntos porcentuales, mientras que en el resto no petrolero, lo hizo en solo 4 puntos porcentuales. Esta evolución se explica por un incremento difundido en la recaudación de las provincias petroleras, siendo Mendoza la de mayor impacto (más de 8 puntos porcentuales) y Chubut la de menor (alrededor de 1,5 puntos porcentuales).
De esta manera, la cobertura del gasto provincial respecto de los recursos no tributarios, en donde las regalías petroleas revisten especial importancia, revela la matriz de solvencia entre las provincias petroleras y el resto. En cuanto a las primeras, la cobertura alcanza a casi un tercio de la recaudación, en cambio, en las no petroleras, sólo supera el 3% (véase nuevamente el cuadro 3).
Entre las petroleras, se distinguió Mendoza con la menor representación en este rubro, aunque su porcentaje quintuplica al resto de las provincias argentinas. En tanto que Chubut fue la de mayor presencia en este rubro (casi el 32% en el año 2013), lo mismo que Santa Cruz, que viene financiando su gasto a través de estos recursos acentuadamente desde el año 2011. Por último, Neuquén refleja casi un tercio por este concepto.
En otro orden, nótese también las diferencias en esta categoría entre las mismas provincias petroleras, las 4 más importantes aumentaron el importancia de las regalías dentro de los recursos no tributarios, dado que pasaron de un 82,4% (como promedio en el lapso 2008/2010) a poco más del 88% (entre 2011 y 2013). En cambio, en el resto de las provincias petroleras (Jujuy, La Pampa, Río Negro, Salta y Tierra del Fuego), estos porcentajes fueron más débiles y perdieron influencia entre los trienios de análisis. Así, durante el período 2008/2010, el porcentaje fue de alrededor del 29%, y en el trienio posterior su afectación rondó el 23%.
Así, las provincias petroleras mostraron un financiamiento más equitativo en relación a las no petroleras sobre la base de las diferentes alternativas en cuanto a la procuración de sus ingresos. En esa dirección, los grados de libertad son mayores sobre la base de una estructura de 1/4 en cuanto a los ingresos nacionales, provinciales, no tributarios y otros ingresos corrientes de diversa índole. Por el contrario, el resto de las provincias argentinas dependen esencialmente de los tributos nacionales en aproximadamente un 50% y en una tercera parte de la recaudación local, es decir, son más sensibles al ritmo de actividad económica, dado que los componentes de la coparticipación son esencialmente el IVA y el impuesto a las ganancias.
La influencia de las regalías se torna relevante en la cobertura del gasto en las provincias bajo análisis de la misma manera que la coparticipación federal en el resto de las provincias argentinas, ambas alternativas inciden decisivamente en la concreción de los planes financieros de los gobiernos provinciales, en particular, debido a que gran parte los gastos de destinan al pago de remuneraciones de su planta de personal, con porcentajes realmente muy altos. Entre las provincias petroleras, este rubro concentra entre un 46,5% (correspondiente a Santa Cruz en el trienio 2011/2013) y el 63,3% (Chubut, en el trienio 2011/2013, véase el cuadro 4).
Las partidas destinadas al gasto en personal del sector público provincial históricamente representaron cerca del 50% del gasto corriente, en momentos de mayor volatilidad económica estos porcentajes, inclusive, fueron más altos.
Asimismo, no se visualizaron grandes diferencias entre las principales provincias petroleras y el resto no petrolero, excepto en la provincia de Chubut en donde el porcentaje supera, en los últimos tiempos, largamente el 60%. En el resto de las provincias argentinas, la media se sitúa algo por encima del 50%, aunque cabe recordar que es un promedio fuertemente influenciado por la región geográfica central del país, especialmente, Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba[4], en donde la heterogeneidad productiva hace que pierda peso relativo el Estado.
Las otras partidas componentes del gasto corriente se reparten entre los pagos por jubilaciones y otras cuentas vinculadas a esta operatoria con porcentajes históricos cercanos al 12%/13%, aunque las transferencias corrientes fueron las de mayor envergadura, en alrededor del 20% en las 4 provincias vinculadas a YPF y de unos dos o tres puntos porcentuales adicionales en el resto de las provincias. La dirección de las transferencias es más o menos homogénea a lo largo y a lo ancho del país, un 60% hacia el sector público y el resto hacia el sector privado. Asimismo, se verificaron partidas al exterior por este mismo concepto pero de muy escaso valor relativo. Por último, figuró el pago de intereses de la deuda provincial con porcentajes muy bajos en función de los convenios entre las Nación y las provincias por la postergación de los pagos en relación a la transparencia fiscal.
Cuadro 4. Indicadores fiscales de solvencia: estructura del gasto corriente. Trienio 2008/2010 y 2011/2013, en porcentajes
Período
Chubut
Santa Cruz
Neuquén
Mendoza
Total 4
Resto de provincias
Personal
2008/2010
59,2
49,7
53,9
58,6
55,4
52,1
2011/2013
63,3
46,5
54,6
59,7
56,2
52,7
Intereses
2008/2010
0,8
2,1
2,0
2,6
2,0
1,9
2011/2013
0,5
1,6
1,4
1,5
1,3
1,5
Seguridad Social
2008/2010
14,4
24,0
12,4
0,0
11,2
13,1
2011/2013
15,6
25,0
14,4
0,0
11,8
13,9
Transferencias
2008/2010
11,5
16,0
17,6
25,6
18,7
23,0
2011/2013
10,7
22,0
16,4
26,3
20,0
22,5
Otros gastos de consumo
2008/2010
14,0
8,2
14,2
13,3
9,9
12,6
2011/2013
10,0
4,8
13,3
12,5
9,4
10,7
Fuente: Ministerio de Economía de la Nación.
Nota del cuadro 4: los totales no comprenden el 100% debido al efecto de los diferentes niveles de gasto de cada provincia.
Los gastos de capital, en donde la inversión real directa es el componente con mayor representación (alrededor del 60% de la categoría, aunque en algunas provincias puede ser sensiblemente más alto) por sobre las transferencias de capital y la inversión financiera, mostró ligeras variaciones desde el año 2009 en adelante, los montos erogados por este concepto oscilaron en alrededor de 5 mil millones de pesos anuales en las 4 provincias petroleras, aunque en el año 2013 se notó un fuerte incremento superando los 6,8 millones de pesos.
Esta desempeño se explicó a partir de la contribución al crecimiento de la categoría (entre los años 2013 y 2012) por parte, principalmente, de las provincias de Neuquén y Mendoza, que explicaron entre ambas poco más del 64% del aumento, luego le siguió Chubut con cerca del 22% y Santa Cruz, con un poder explicativo de sólo el 13,4%.
La tasa de variación de las gastos de capital en 2013 (respecto del año previo) fue de alrededor del 21%, este valor se ubicó en la mitad de la tasa de crecimiento de los gastos de capital en el resto de las provincias argentinas.
Los magros valores derivados a la inversión real  tienen que ver por un lado con la escala de las poblaciones, excepto en Mendoza, que es de un tamaño intermedio, pero el resto son provincias alejadas de los centros urbanos en donde la inversión está mucho más concentrada y en especial hacia los grandes desarrollos. Por otro lado, las empresas petroleras a través de la inversión privada reemplazan en algún sentido las obras destinadas a infraestructura. En esa dirección, el mejoramiento de caminos conducentes a los yacimientos  es un buen ejemplo de esta complementación.
En consecuencia, la cobertura de los ingresos en cuanto a los gastos de capital es amplia en todas las categorías, según muestra el cuadro 5, las distintas categorías de ingresos sobrepasan largamente los gastos de capital, en especial, cuando la medición parte de los ingresos no tributarios, los indicadores se expanden notablemente en las 4 provincias petroleras.
Cuadro 5. Indicadores fiscales de solvencia: cobertura del gasto de capital a través de las categorías más importantes de ingresos. Trienio 2008/2010 y 2011/2013, en porcentajes
Período
Chubut
Santa Cruz
Neuquén
Mendoza
Total 4
Resto de provincias
Cobertura con recursos tributarios de origen nacional
2008/2010
99.2
76.5
186.9
397.4
166.8
312.7
2011/2013
152.0
263.8
262.7
356.8
256.0
336.4
Cobertura con recursos tributarios de origen provincial
2008/2010
53,8
33,4
141,5
144,5
80,2
215,9
2011/2013
89,5
132,7
230,7
235,2
169,6
249,2
Cobertura con recursos no tributarios
2008/2010
142,7
73,8
341,8
104,5
242,8
22,2
2011/2013
147,2
227,7
296,0
108,9
354,1
24,1
Fuente: Ministerio de Economía de la Nación.
Por el contrario, en el resto de las provincias argentinas, sobresale el financiamiento vía recursos de origen nacional, con una cobertura mucha más amplia que en el resto de las categorías de ingresos, recordar que su financiamiento es en un 50% dependiente de la tasa de coparticipación federal que se le asigna a cada provincia.



[1] La Coparticipación Federal de Impuestas se encuentra legislada a través de la Ley 23.548 y sus modificatorias.
[2] Por ejemplo,  los aportes del Tesoro Nacional hacia las provincias y las transferencias promulgadas a través de la Ley de Financiamiento Educativo.
[3] Los mismos comprenden la recaudación de Ingresos Brutos (el más importante por lejos), inmobiliario, sellos y otros de menor envergadura. También incluye moratorias.
[4] Por caso, las provincias del NOA denotaron porcentajes más elevados, en Jujuy alcanzó el 61,2% en el trienio 2008/2010 y del 62,7% entre 2011 y 2013, en Salta, un 56,8% y 59,1% y en Tucumán, el 57,8% y 63,1%, respectivamente.

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